De publieke verantwoording door markttoezichthouders moet worden versterkt om maatschappelijk draagvlak te creëren. Zij moeten niet alleen informatie verstrekken, maar ook een (directe) vorm van inspraak bieden aan het publiek.
Dit schrijft Margot Aelen in haar proefschrift “Beginselen van goed markttoezicht. Gedefinieerd, verklaard en uitgewerkt voor het toezicht op de financiële markten“. Zij promoveerde op vrijdag 26 september aan de Universiteit Utrecht.
Volgens Aelen moeten markttoezichthouders hun stakeholders betrekken bij de invulling van open normen of bij de totstandkoming van beleid. Daarbij moeten ze wel capture voorkomen. Naast sectorvertegenwoordigers moeten ook consumenten (via representatieve organisaties) participeren in het toezicht. “Ik ben voor participatie van de markt maar wel met voldoende waarborgen voor onafhankelijkheid”, voegde ze tijdens de promotie toe.
Politiek
Ook het draagvlak in de politiek verdient aandacht. Om de politieke verantwoording te versterken zou de toezichthouder direct verantwoording moeten afleggen in het parlement. Toezichthouders dienen het recht te krijgen om daar op eigen initiatief te verschijnen. Het parlement moet de mogelijkheid hebben om de toezichthouder zonder tussenkomst van de minister ter verantwoording te roepen. Het zou ook betrokken moeten worden bij de benoeming van bestuursleden.
Tijdens de verdediging van haar proefschrift gaf Aelen aan dat directe verantwoording in het parlement ook risico’s heeft voor de onafhankelijkheid. De politiek moet zich bewust zijn van de eigen verantwoordelijkheid en toezichthouders niet voor elke “wissewasje” bij zich roepen.
Beginselen
Het proefschrift beschrijft de beginselen die richting geven aan het toezicht en de toezichthouder. Het richt zich daarbij in het bijzonder op vormgeving, inrichting en gedrag van het financiële toezicht zoals dat wordt uitgeoefend door De Nederlandsche Bank en de Autoriteit Financiële Markten. Hoofdlijn is dat toezicht effectief, gelegitimeerd en behoorlijk moet zijn.
Verschillende dilemma’s komen aan de orde:
- institutionele onafhankelijkheid versus het belang van legitimiteit
- operationele onafhankelijkheid versus behoorlijkheidsnormen
- principle-based toezicht versus legitimiteit, behoorlijkheid en rechtszekerheid
- geheimhouding versus transparantie en verantwoording
- naming and shaming versus rechtswaarborgen
Onafhankelijkheid
In het Nederlandse bestel ontbreekt een duidelijke visie op onafhankelijkheid, oordeelt Aelen, die onafhankelijkheid ziet als een voorwaarde voor effectiviteit. Onafhankelijkheid voorkomt belangenverstrengeling (en capture) en creëert ruimte voor flexbiel toezicht.
De “institutionele onafhankelijkheid” van financiële toezichthouders is door de crisis afgenomen. “Een economische verslechtering veroorzaakt niet alleen een roep om meer en beter toezicht, maar ook een roep om meer controle op de toezichthouders.” Nu is er sprake van een “gedifferentieerd onafhankelijkheidsniveau”.
Aelen, nu toezichthouder bij DNB, toont er begrip voor dat minister en parlement invloed willen hebben op het financieel toezicht, juist vanwege de maatschappelijke impact. Bij beslissingen met een potentieel direct verstrekkend effect, moet de minister en het parlement een rol spelen.
Duidelijk
De rolverdeling tussen minister en toezichthouders moet wel duidelijk zijn. “Nauwe samenwerking tussen de minister en de toezichthouder mag niet leiden tot een feitelijke belangenverstrengeling tussen de toezichthouder en het politieke veld.”
Als het aan Aelen ligt, wordt nog eens kritisch gekeken naar de mogelijkheden van de minister. Die zou “in beginsel” geen goedkeurings- of vernietigingsbevoegdheden moeten hebben. Ook zou hij eigenlijk geen beleidsregels moeten vaststellen.
Transparantie
Aelen wil bekijken of de strenge geheimhoudingsplicht in het financiële toezicht kan worden versoepeld, maar zegt ook dat transparantie niet alleen een kwestie van wetgeving is. “Ook de toezichthouder zelf dient het uitgangspunt van transparantie nadrukkelijker te incorporeren in zijn cultuur.
Elke markttoezichthouder zou moeten beschikken over een “transparantiefunctionaris”, die een “doorslaggevende stem” krijgt in de afweging van de belangen van openbaarmaking en geheimhouding. “Dit verlicht de druk op de toezichthouders om een afweging te moeten maken en zorgt bovendien voor een onafhankelijk oordeel.”
Het wettelijke openbaarmakingregime in het financiële toezicht is nu een kwestie van alles of niets: de toezichthouder maakt alle informatie openbaar, of helemaal niets. Aelen pleit voor de mogelijkheid om anoniem besluiten te publiceren. “Op deze manier kan de toezichthouder tegemoetkomen aan het belang van transparantie en het waarschuwen van consumenten, zonder hiermee in strijd te handelen met het doel van toezicht” Zij beveelt ook aan dat toezichthouders de mogelijkheid krijgen om naast boetes ook andere formele maatregelen openbar te kunnen maken.
Wet markttoezicht
Op de markttoezichthouders is nu de Kaderwet zelfstandige bestuursorgane van toepassing. Aelen bepleit een bijzondere wet te maken, waarin ook specifieke voorzieningen voor specifieke sectoren kunnen worden getroffen. “De toezichthouder krijgt op deze manier een meer eigenstandige positie binnen de democratische rechtsstaat en de controle van de toezichthouder wordt evenwichtiger verdeeld.”
Markttoezicht 