OESO publiceert 11 principes over toezicht en inspectie

De OESO heeft “Best Practice Principles” gepubliceerd over toezicht en inspectie. In het rapport “Regulatory Enforcement and Inspections” geeft de internationale organisatie informele guidance over beleid, organisatie en instrumenten.

De 11 principes zijn:

1. Evidence-based enforcement
2. Selectivity
3. Risk focus and proportionality
4. Responsive regulation
5. Long-term vision
6. Co-ordination and consolidation
7. Transparent governance
8. Information integration
9. Clear and fair process
10. Compliance promotion
11. Professionalism

Lees hier het gehele rapport van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling.

Advertentie

Pleidooi voor versterking van Europees gedragstoezicht op banken

Ook op Europees niveau moet gedragstoezicht op de financiële sector ontwikkeld worden, aldus de deze week gepresenteerde ‘Financiële hervormingsagenda‘. Zijn we op weg naar een “Europese AFM”?

Afgelopen donderdag kregen Nederlandse kandidaten voor het Europees Parlement een “maatschappelijk manifest“, ondertekend door de Consumentenbond, Finance Watch, FNV Finance, Milieudefensie, Oxfam Novib en de Vereniging van Beleggers voor Duurzame Ontwikkeling.  De organisaties pleiten onder meer voor een “complete Bankunie met bescherming van consumenten”:

In Nederland houdt de Autoriteit Financiële Markten (AFM) naast De Nederlandsche Bank (DNB) toezicht op financiële instellingen. Waar DNB let op de financiële gezondheid van de financiële instellingen, waakt de AFM erover dat deze niet ten koste gaat van hun klanten. Financiële consumenten staan vaak machteloos tegenover financiële instellingen die over een grote kennisvoorsprong beschikken. In de Bankenunie zal de Europese Centrale Bank (ECB) de rol van DNB overnemen. Er is echter nog geen ‘Europese AFM’, noch liggen daartoe voorstellen op tafel. Omdat Europese regelgeving steeds dwingender wordt kan deze het relatief uitgewerkte Nederlandse gedragstoezicht ondermijnen. Daarom dient ook op Europees niveau gedragstoezicht ontwikkeld te worden, met nadruk op nut en eenvoud van producten, op de verdienmodellen van banken en hun zorgplicht.

(Foto Hassan Outaklla)

Bas Eijckhout (GroenLinks) reageerde positief en ziet wel iets in een Europese AFM.  Gerben Jan Gerbrandy (D66) vroeg zich af of het gedrag niet beter een nationale aangelegenheid kan blijven. Hij twijfelde aan de “grensoverschrijdende werking”. Net als zijn collega Dirk Gotink (CDA) was hij bang dat Europese regels niet het niveau halen van de Nederlandse wetgeving. Bart Combée, voorzitter van de Consumentenbond, zei dat het hem niet te doen is om nog nieuwe Europese organisatie, al zou de versterking van het toezicht wel kunnen “groeien naar een Europese AFM”.

De gedachte om het Europese gedragstoezicht te versterken werd eerder verwoord door Ronald Gerritse, de vorig jaar overleden voorzitter van de AFM. In 2012 pleitte hij in het Financieele Dagblad voor getrapt gedragstoezicht door een Europese toezichthouder:

Behalve toezicht op de soliditeit van de banken in Europa, vraagt de bankenunie om toezicht op het optreden van die banken op de markt. Het bestaansrecht en de levensvatbaarheid van een bank vallen niet alleen af te meten aan de hand van buffers, balansratio’s en andere kwantitatieve maatstaven. Een gezonde bank is in de eerste plaats een bank met een gezond bedrijfs- en verdienmodel. Een gezonde bank is daarmee ook een bank die deugdelijk met zijn klanten omgaat. Gezondheid is ook een kwestie van gedrag.

Nederland heeft ervaring met verbanden tussen prudentieel en gedragstoezicht, bijvoorbeeld in het geval van DSB. End 2012 is het Financieel Stabiliteitscomité opgericht waarin DNB, AFM en ministerie van Financiën spreken over ontwikkelingen op het gebied van de stabiliteit van het Nederlandse financiële stelsel. In het jaarverslag over 2013 schrijft de AFM:

Naast prudentieel toezicht speelt ook gedragstoezicht een belangrijke rol in het ondervangen van instabiliteit in het financiële stelsel als gevolg van een bepaald risico, waardoor als resultaat van verbondenheid meerdere marktpartijen in het financiële systeem in de problemen komen.

Ook de nieuwe voorzitter van de AFM, Merel van Vroonhoven, heeft inmiddels een lans gebroken voor Europees gedragstoezicht. Om een effectieve bijdrage te leveren aan het herstel van vertrouwen, moet de Europese bankenunie volgens haar stevig toezicht houden op de ‘conduct of business’ van de banken.

De regels kunnen nog allerlei vormen aannemen, het toezicht kan nog op allerlei manieren worden georganiseerd. Het is niet per se nodig dat Nederlandse hypotheekdossiers gecontroleerd worden door Europese ambtenaren. Belangrijker is dat ook op Europees niveau voldoende aandacht bestaat voor het gedrag van financiële ondernemingen, dat toezichthouders niet alleen letten op prudentiële maar ook naar gedragsrisico’s in de markt.

Paul van Dijk

 

DNB: ‘Beter toezicht door betere rapportages’

De Nederlandsche Bank treedt in 2014 strenger op als rapportages van banken niet goed genoeg zijn. ‘Beter toezicht door betere rapportages’ is een gemeenschappelijk belang van DNB en banken, aldus de brochure Thema’s DNB toezicht 2014.

Bij ernstige overtredingen zal DNB in 2014 boetes en lasten onder dwangsom opleggen. Ook wil de toezichthouder de ‘interactie” met banken en accountants intensiveren ‘om de keten van kwaliteitsbewaking effectiever te maken’.

‘DNB verwacht van de banken dat hun operationele organisatie zodanig is ingericht dat ze de kwaliteit en tijdigheid van de prudentiële rapportages voldoende kunnen waarborgen. Omgekeerd mogen banken erop rekenen dat DNB haar interne infrastructuur, processen en systemen efficiënt inricht en beheert, gemakkelijk toegankelijk is voor vragen en deze tijdig beantwoordt, reeds beschikbare data zoveel mogelijk benut en eventuele data-uitvragen goed coördineert om dubbel werk en onnodige administratieve lasten te voorkomen. U kunt ons daarop aanspreken. Uiteindelijk hebben DNB en de banken hier een gemeenschappelijk belang: beter toezicht door betere rapportages.’

Belangenverstrengeling
DNB doet in 2014 onderzoek naar belangenverstrengeling bij financiële instellingen. Dit is een van de ‘cross-sectorale’ activiteiten in Thema’s DNB toezicht 2014.

De financiele toezichthouder constateert dat een aantal financiële instellingen in de afgelopen jaren ‘passief dan wel actief’ betrokken was bij schandalen waarin belangenverstrengeling ‘in enige vorm’  een rol speelde. ‘Het wellicht bekendste voorbeeld is de Vestia- zaak.’

‘Dergelijke incidenten leiden tot maatschappelijke verontwaardiging en financiële schade, beïnvloeden de reputatie van de instelling en de sector als geheel negatief en vormen een toenemend juridisch risico. Reden voor DNB om in 2014, mede als follow-up van het thema- project corruptie in 2013, in samenwerking met de FEC- partners een nader onderzoek te verrichten. Daarbij wordt gefocust op belangenverstrengeling en de werking van het betreffende beheersingskader bij financiële instellingen. DNB verwacht van alle onder toezicht staande instellingen dat zij een integere en beheerste bedrijfsvoering inrichten, waarbinnen de nodige aandacht bestaat voor het voorkomen en bestrijden van belangenverstrengeling.’

Thema’s
In de brochure geeft DNB een overzicht van de toezichtthema’s die extra aandacht krijgen in 2014. De toekomstbestendigheid van bedrijfsmodellen, herstel van financiële buffers, beter risicobeheer en duurzame aandacht voor integriteit, bestuur en cultuur blijven belangrijke thema’s.

Concurrentie in missie Autoriteit Consument & Markt

De Tweede Kamer heeft de missie van de Autoriteit Consument en Markt aangepast. Bij amendement is een zin aan de wettelijke doelomschrijving toegevoegd: “Zij bewaakt, bevordert en beschermt daartoe een effectieve concurrentie en een gelijk speelveld op markten en neemt belemmeringen daarvoor weg.”

Minister Kamp (Economische Zaken) had al een doelomschrijving opgenomen in het wetsvoorstel dat de instellingswet van de ACM aanpast:

‘De werkzaamheden van de Autoriteit Consument en Markt hebben tot doel het bevorderen van goed functionerende markten, van ordelijke en transparante marktprocessen en van een zorgvuldige behandeling van consumenten.’  

Tweede Kamerlid Kees Verhoeven (D66) diende een amendement in omdat hij zich zorgen maakte over de rol van de ACM:

‘In tegenstelling tot zijn Europese pendant heeft de Nederlandse ACM in zijn missie-statement expliciet opgenomen dat welvaart van consumenten het ultieme doel van de fusieautoriteit is. De indiener wil expliciet duidelijk maken dat het lange termijn doel – welvaart vergroten voor de Nederlandse samenleving – vooral wordt bereikt via goed functionerende markten.’

Verhoeven baseerde de zin op de missie van het Europese directoraat-generaal Concurrentie: het beschermen van concurrentie en een competitief klimaat.

De Tweede Kamer heeft het wetsvoorstel met het amendement op 17 december aangenomen. Nu is de Eerste Kamer aan zet.

 

Kabinet komt medio 2014 met standpunt over kosten toezicht

Het kabinet wil medio 2014 een standpunt uitbrengen over het doorberekenen van toezichtkosten. Intussen vraagt het ministerie van Financiën reacties op het voorstel om de overheidsbijdrage in het financieel toezicht af te schaffen.

Het ministerie van Financiën is gestart met de consultatieprocedure over het voorstel om de kosten van het financieel toezicht volledig te laten betalen door de ondernemingen onder toeizcht van de Nederlandsche Bank en Autoriteit Financiële Markten. In het regeerakkoord is afgesproken de overheidsbijdrage af te schaffen. Volgens het voorstel moeten de toezichthouders boete-opbrengsten boven 2,5 miljoen afdragen aan de schatkist.

Standpunt

Het kabinet verwacht medio 2014 met een standpunt te komen over de doorberekening van toezichtkosten. In een brief laat staatssecretaris Mansveld (Infrastructuur en Milieu) weten dat zij inmiddels een advies heeft ontvangen van de Inspectieraad. “Daarnaast wordt momenteel in interdepartementaal verband het toetsingskader ‘Maat Houden’ uit 1996 tegen het licht gehouden.”

WRR

Het kabinet werkt ook aan een reactie op ‘Toezien op publieke belangen‘. In dit rapport constateerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid een trend naar het bekostigen van toezicht door het verhogen van boeteopbrengsten of het doorberekenen van kosten aan de onder toezicht gestelden. De WRR beveelt aan: ‘Heroverweeg het uitgangspunt om toezicht in beginsel geheel uit de algemene middelen te betalen’:

‘Mits niet louter ingegeven door incidenten of ad hoc budgettaire motieven en met waarborgen voor behoud van onafhankelijkheid, verdient doorberekening van kosten en profijt van toezicht nadere overweging. Hierdoor is immers niet alleen adequate toerusting van het toezicht beter mogelijk, maar wordt ook een evenwichtiger verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en onder toezicht gestelde partijen bevorderd. Daarbij verdient ook de mogelijkheid van uitbreiding van privaatrechtelijke aansprakelijkheid voor schade aandacht. Het is uiteraard niet de bedoeling dat meebetalen aan toezicht leidt tot een ongebreidelde groei van toezichthouders die de rekening kunnen neerleggen bij ‘klanten’ die geen keuze hebben.’

Reageren?

Welke lijn moet het kabinet kiezen? Wie betaalt het toezicht? De overheid of de onder toezicht gestelde?

Reageren kan via de ToezichtTafel.

Markttoezichthouders hebben missiewerk te doen

“ACM opereert buiten wet, kopte het Financieele Dagblad op woensdag 16 oktober. Mededingingsadvocaten zijn bang dat de Autoriteit Consument & Markt ook optreedt tegen gedrag dat niet verboden is. De kritiek toont dat markttoezichthouders nog missiewerk te doen hebben, om draagvlak te verwerven voor hun aanpak.

Het markttoezicht heeft in de afgelopen jaren een stevige “missiegedreven” doctrine ontwikkeld. Het besef is gegroeid dat de maatschappij niet alleen wil dat overtredingen worden bestraft, maar vooral dat problemen worden opgelost – of beter nog: voorkomen. Toezichthouders kunnen zich niet zomaar verschuilen achter het ontbreken van wettelijke bevoegdheden. Zij besteden niet alleen aandacht aan illegaal maar ook aan (ander) schadelijk gedrag. En zij maken niet alleen gebruik van wettelijke instrumenten maar gaan ook in gesprek met ondernemingen.

Het Markttoezichthoudersberaad schrijft in de “Criteria voor goed toezicht” dat toezicht

“meer omvat dan slechts de strikte toepassing van bevoegdheden bij het uitvoeren en handhaven van bepaalde wetten en regels”.

Om er in een voetnoot aan toe te voegen:

“Dit laat uiteraard onverlet dat missiegedreven toezicht wordt uitgevoerd binnen de geldende wettelijke bepalingen.”

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid pleitte onlangs voor “reflectief” toezicht:

“Een reflectieve toezichthouder signaleert en agendeert dus ook legaal, maar scha- delijk gedrag. Bovendien kan hij de aandacht vestigen op voorbeelden en good practices en zo een positief stimulerende rol vervullen.”

Kritiek

De missiegedreven doctrine heeft school gemaakt in het markttoezicht, maar is daarbuiten nog niet algemeen aanvaard. Er is kritiek aan het adres van niet alleen de ACM maar ook de AFM. Gaan de toezichthouders niet hun boekje te buiten? Zeker voor een juridische one trick pony is de situatie helder: wat niet in de wet staat, bestaat niet, of mag niet bestaan.

Er is discussie over de  legitimiteit van bijdragen aan het publieke debat, maar ook van ander optreden “buiten de wet”. Hoewel deze kritiek niet altijd begrip verraadt voor de maatschappelijke rationaliteit van toezicht, kunnen markttoezichthouders het zich niet veroorloven om hun schouders op te halen. In elk geval is het niet handig de suggestie te wekken dat de wet er niet zoveel toe doet.

Het gaat niet alleen om woorden; de zorgen in de advocatuur en in het bedrijfsleven zijn niet geheel onbegrijpelijk. Advocaat Jolling de Pree gaat in het FD in op het voorbeeld van informele kennismakingsgesprekken, waarin ook de dreiging van vervolgonderzoeken aan de orde kan komen:

“Bestuurders zitten tegenover een autoriteit die hoge boetes op kan leggen. Ook aan bestuurders zelf. Bedrijven zijn dan al snel geneigd om hun gedrag aan te passen als ze zo een langdurig onderzoek kunnen voorkomen. Maar dan is helemaal niet duidelijk of er echt sprake is van een probleem.”

Volgens de krant benadrukt ACM-voorzitter Fonteijn dat zo’n gesprek niet in een intimiderende setting plaatsvindt.

“En een bestuurder kan altijd thuisblijven.”

Empathie

Markttoezichthouders doen er verstandig aan enige empathie te tonen voor de zorgen van advocaten, bedrijven en burgers. Het is duidelijk dat tenminste een toelichting op de gekozen aanpak noodzakelijk is. En we moeten zelfs voor mogelijk houden dat de praktijk hier en daar aanpassing behoeft.

Een toezichthouder heeft meer legitieme mogelijkheden dan een legalist in de wet kan vinden. Toch zijn er ook grenzen aan de inzet van instrumenten.  Ronald Gerritse, de onlangs overleden AFM-voorzitter,  waarschuwde in een speech voor detournement de pouvoir:

“Een toezichthouder kan verder gaan dan handhaving van de wet alleen, als schadelijk gedrag daar aanleiding toe geeft en onder de voorwaarde dat hij zijn gezag of zijn bevoegdheden niet misbruikt. En hij kan terug naar de wetgever als de wet te weinig mogelijkheden biedt om schadelijk gedrag daadwerkelijk te beperken.”

Markttoezichthouders kunnen de legitimiteit van hun optreden versterken door hierover het gesprek aan te gaan. Over de algemene doctrine die zij hebben gekozen, maar ook over casuïstiek waarin zij deze aanpak toepassen. Als een markttoezichthouder een probleem wil aanpakken zonder (al) een overtreding te vermoeden, is een extra investering nodig om draagvlak voor het optreden te verwerven. Ook kunnen autoriteiten duidelijk(er) maken wat de (rechts)positie is van bedrijven en burgers, bijvoorbeeld in “informele” gesprekken.

Markttoezichthouders hebben veel geïnvesteerd in het ontwikkelen van een aanpak, meer dan in het verwerven van draagvlak voor deze werkwijze. De kritiek van advocaten, hoe gemakzuchtig soms ook, is een signaal dat er ruimte is voor verbetering. Het markttoezicht heeft nog missiewerk te doen.

Paul van Dijk

Paul van Dijk is adviseur op het gebied van regulering, toezicht en communicatie. Hij was eerder werkzaam bij NMa en AFM.

ToezichtTafel

Deze blog is gepubliceerd op de ToezichtTafel, platform voor discussie over toezicht.

Markttoezichthouder ACM wil meer “duiding” van politiek

Voorzitter Chris Fonteijn van de Autoriteit Consument & Markt wil “preciezere regels” van de overheid. Dit zei hij in een interview met het Financieele Dagblad.

“Wij zijn in beginsel een economische toezichthouder. Je komt voor lastige beslissingen te staan als je in die economische beslissingen ook niet-economische belangen moet meewegen.”

Volgens Fonteijn zou de politiek bijvoorbeeld duiding moeten geven  over de vraag hoe belangrijk dierenwelzijn is ten opzichte van een hogere prijs voor de consument.

Duidelijkheid

Fonteijn verwacht binnenkort meer duidelijkheid te geven over over hoe mededingingsregels zich verhouden tot duurzaamheidsinitiatieven. Dit zei hij donderdag in een speech. “Daarbij is ook Beleidsregel Mededinging en Duurzame Ontwikkeling van het Ministerie van Economische Zaken van belang die binnenkort zal worden vastgesteld.” Eerder verscheen van de ACM een position paper. “De position paper en de beleidsregel liggen dus in elkaars verlengde en zijn in goed overleg tot stand gekomen.”

Energieakkoord

De ACM-voorzitter verdedigde de beoordeling van het Energieakkoord.

“Alles optellend heeft ACM moeten constateren dat de milieuvoordelen te beperkt zijn om op te wegen tegen de prijsverhoging voor de gebruikers. Voor zover alsnog tot sluiting zou worden besloten, dient er een manier te worden gevonden die maakt dat de mededingingsregels zich hier niet tegen verzetten.”

Onafhankelijkheid

Volgens Fonteijn toont de gang van zaken aan hoe onafhankelijk de ACM is.

“Natuurlijk is er ruimte voor discussie en zijn wij bereid tot overleg met belanghebbenden over de gevoerde argumentatie. Maar de eindbeslissing nemen wij zelfstandig los van politieke inmenging of beïnvloeding door belangengroepen.

De ACM-voorzitter benadrukte “dat de minister en zijn departement bij mij nooit enige vraagteken hebben laten bestaan over onze onafhankelijke status en het belang daarvan”.

Reageren

Is meer politieke duiding voor toezichthouders een goed idee? Geldt voor markttoezichthouders iets anders dan voor inspecties? Reageren kan via de ToezichtTafel.

Kameraadschap in gesprek en gedrag

“Kameraadschap.” Met dit woord presenteerde Ronald Gerritse zich in 2011 aan de medewerkers van de Autoriteit Financiële Markten. Het was zijn antwoord op de vraag wat hij het belangrijkst vond in het werk. En hij maakte het credo  waar. Tijdens de herdenkingsbijeenkomst op 4 oktober bleek nog eens dat zijn overlijden een schokgolf heeft veroorzaakt bij iedereen met wie hij werkte.

“Ronald maakte zich zo onzichtbaar dat niemand om hem heen kon”, zei voormalig minister Wouter Bos van Financiën. Die analyse geldt ook voor zijn rol in het financieel toezicht. Ronald Gerritse gaat niet de geschiedenis in als de meest zichtbare voorzitter van de AFM, maar zijn invloed is er niet minder om. Twee wapenfeiten kunnen dit illustreren: over gedrag en gesprek.

Gedrag

Als thesaurier-generaal bij het ministerie van Financien was Ronald Gerritse gewend macro te denken, in grote getallen. Bij de AFM trof hij toezichthouders aan die zich richten op de manier waarop financiële ondernemingen hun klanten behandelen. En die zich onderscheiden van de prudentiële kameraden van de Nederlandsche Bank.

Vanaf zijn aantreden werkte Ronald Gerritse aan het verbinden van de “twin peaks”. Met als gevolg dat de verhoudingen tussen de twee organisaties nog nooit zo goed zijn geweest, constateerde DNB-president Klaas Knot tijdens de herdenkingsbijeenkomst.

Het ging Ronald Gerrtise niet alleen om goede persoonlijke verhoudingen, maar meer nog om gedegen financieel toezicht. In de visie van Gerritse dragen AFM en DNB, vanuit hun eigen rollen, een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Ook het gedragstoezicht moet bijdragen aan stabiliteit. Hij was dan ook een vurig voorstander van het Financieel Stabiliteitscomité, waarin DNB, AFM en Financiën met elkaar samenwerken.

In een essay in het Financieele Dagblad betoogde hij in 2012 dat ook de Europese Bankenunie het gedragstoezicht serieus moet nemen. Het artikel is niet alleen te lezen als een oproep aan beleidsmakers, maar ook als een signaal naar banken. Zij dienen te beseffen dat hun bedrijfsmodellen ook de toets der kritiek van het gedragstoezicht moeten kunnen doorstaan; ze hebben zich te gedragen, in het belang van hun klanten maar zeker ook in het belang van de stabiliteit van het financiële systeem.

Gesprek

Bij Gerritse groeide in de afgelopen jaren het besef dat banken zich moeten afvragen wat hun maatschappelijke rol is. De problemen, bijvoorbeeld in de zorg, zijn er groot genoeg voor. Teleurgesteld was hij als het stil bleef wanneer hij hierover een balletje  opgooide bij de leiders van de financiële sector.

In april van dit jaar deed hij de openbare oproep aan zijn kameraden in de sector om veel meer in gesprek te gaan, om een visie te ontwikkelen. Deze oproep is niet altijd goed verstaan. Gerritse had hierbij wel degelijk oog voor de moeilijke positie waarin de sector verkeert. Hij wilde ook niet alleen praten over de ondernemingen, maar opende ook de discussie over het toezicht. En het ging hem niet alleen om het gesprek, ook om het gedrag.

Visie 

Wie Ronald Gerritses visie op toezicht wil kennen, kan terecht bij de lezing die hij in 2012 hield bij beroepsvereniging Vide. “Laat toezichthouders vooral heel transparant zijn. Laat hen vooral uitleggen wat ze uitspoken”, is een sleutelpassage, die de AFM ook gebruikte bij de aankondiging van zijn overlijden.

We bewijzen Ronald Gerritse vooral eer als we tonen dat we hem goed begrepen hebben. Zuivere en scherpe verhoudingen mogen er niet aan in de weg staan kameraadschappelijk met elkaar om te gaan. Het gesprek moet worden voortgezet, het gedrag verder ontwikkeld. Problemen dienen we niet uit de weg te gaan, daarover moeten we – in de woorden van Ronald – vooral “aan de praat”.

Paul van Dijk

Paul van Dijk was bij de AFM hoofd Communicatie onder het voorzitterschap van Ronald Gerritse

Ketenverantwoordelijkheid na Odfjell: geen woorden maar daden

Het onlangs gepubliceerde onderzoek naar Odjfell laat niet alleen zien hoe het toezicht faalde. De Onderzoeksraad voor Veiligheid geeft ook aan wat verwacht mag worden van degenen die zaken doen met een bedrijf als Odfjell. Ketenverantwoordelijkheid op z’n Rotterdams: geen woorden maar daden.

De Onderzoeksraad constateert dat betrokken partijen vooral naar ‘de overheid’ wezen als het ging om het voldoen aan wet- en regelgeving door Odfjell. Op papier onderschrijven zij een “ketenverantwoordelijkheid”: een opdrachtgever moet zich ervan vergewissen dat de opdrachtnemer de opdracht veilig uitvoert. Maar de praktijk is weerbarstiger gebleken.

Vaandel

Ook bij de grootste opdrachtgever van Odfjell stond veiligheid hoog in het vaandel. Zo zette de president-commissaris van Shell zijn handtekening onder een plan om alleen zaken te doen met bedrijven “die ook een solide veiligheidscultuur hebben”.

Bij Odfjell voerde Shell eigen audits uit om vast te stellen of de systemen voldeden aan de industriestandaarden. Maar Shell zag het niet als zijn rol om toe te zien op de mate waarin Odfjell voldeed aan vergunningvoorschriften. “Er werd naar gevraagd, maar niet gecontroleerd.”

Vertrouwen

Shell blijkt te vertrouwen op het toezicht van de Nederlandse overheid. In ons land zouden ook minder intensieve controles nodig zijn dan elders. “Als het bedrijf en de overheid hun verantwoordelijkheden goed invullen, dan is er in de visie van Shell voor de betrokkenen daaromheen, zoals opdrachtgevers, leveranciers, certificeerders, verzekeraars, weinig om te controleren.”

Volgens de Onderzoeksraad staat deze stellingname van Shell “op gespannen voet” met de eigen uitgangspunten. Ook de raad meent dat een bedrijf allereerst zelf verantwoordelijk is voor veiligheid. En natuurlijk moet de overheid adequaat toezicht houden. “Daarmee stopt het echter niet.” Ook andere private partijen zoals certificerende instituten, opdrachtgevers en brancheverenigingen hebben een rol te vervullen.

Verantwoordelijkheid

De Onderzoeksraad constateert dat het begrip “ketenverantwoordelijkheid” nader moet worden ingevuld. “De visie van de Raad is dat, als het gaat om gevaarlijke stoffen, bedrijven in ieder geval een maatschappelijke verantwoordelijkheid hebben voor de wijze waarop opdrachtnemers deze stoffen bewaren, vervoeren of verwerken.” En: “Het bedrijf dat risico’s uitbesteedt, zet hiermee niet de verantwoordelijkheid vooreen veilige procesvoering buiten de deur.”

Een van de aanbevelingen is dat chemiebedrijven beter duidelijk maken wat ketensamenwerking inhoudt. Juist opdrachtgevers en het Havenbedrijf Rotterdam zouden hier het voortouw moeten nemen.

Overlap

“De taken van de ketenpartners op het gebied van de veiligheid zouden naar de mening van de Raad voornamelijk complementair moeten zijn aan de taken van het betrokken bedrijf en de toezichthouders.” Maar overlap is niet uit te sluiten, en zelfs wenselijk. “Hierdoor kunnen optredende onvolkomenheden beter worden opgevangen.”

De Onderzoeksraad pleit voor het regulier uitwisselen van informatie tussen overheid en bedrijfsleven. Ook zouden burgers gediend zijn met meer openbaarheid. “Zo kunnen burgers, media en politiek als het ware hun eigen toezicht vormgeven.”

Onderzoeksraad voor Veiligheid wijdt beschouwing aan politiek-bestuurlijke context van toezicht

In het onderzoeksrapport over Odjfell heeft de Onderzoeksraad voor Veiligheid ook een algemene beschouwing gewijd aan de politiek-bestuurlijke context van toezicht:

Politiek-bestuuriijke context van het toezicht

Een werknemer moet kunnen rekenen op een veilige werkomgeving, net zoals omwonenden op een veilige woonomgeving. Dit legt een zware maatschappelijke verantwoordelijkheid bij bedrijven als Odfjell die op grote schaal werken met gevaarlijke stoffen. Binnen bedrijven moeten dan ook op alle niveaus voldoende checks & balances aanwezig zijn om de veiligheid te waarborgen. Om te controleren of deze bedrijven inderdaad veilig werken, moet het overheidstoezicht goed geëquipeerd zijn om eventuele tekortkomingen tijdig te detecteren en waar nodig handhavend op te treden. Zo bezien hebben werknemers en omwonenden recht op goed toezicht op deze bedrijven.

Het overheidstoezicht is regelmatig onderwerp van politiek debat, vooral naar aanleiding van incidenten. Dit debat kent twee gezichten. Na een incident klinkt al snel de roep om ‘meer toezicht’ – daar wordt dan veel van verwacht in termen van maakbaarheid. Tegelijk wordt toezicht gezien als een ‘last’. In deze visie gaan bedrijven en instellingen gebukt onder de administratieve lasten die het gevolg zijn van verplicht te genereren verantwoordingsinformatie in het kader van toezicht en handhaving.

Beide ideeën – toezicht als redmiddel en toezicht als last – hebben de laatste jaren nadrukkelijk postgevat. Voor zover het de ‘last’ kant betreft, hebben opeenvolgende kabinetten de afgelopen decennia diverse rondes afgekondigd van bezuinigingen,reorganisaties en samenvoegingen van inspectiediensten. Ook de werkwijze en de intensiteit van het toezicht is sterk veranderd. In vrijwel alle velden is een ontwikkeling naar systeemgericht toezicht en vermindering van de intensiteit van het toezicht zichtbaar: toezicht gebaseerd op vertrouwen en vanuit het principe dat het bedrijf zelf primair verantwoordelijk is voor een veilige bedrijfsvoering. De Raad heeft eerder zijn zorgen geuit over de rijksbrede bezuinigingen op toezichthouders. Inspecteren maar zeker ook handhaven is tijdrovend, terwijl inspecteurs weinig tijd hebben per bedrijf. Het is bovendien geen eenvoudig werk: inspecteurs hebben per definitie een kennisachterstand ten opzichte van het bedrijf en de afwegingen die gemaakt moeten worden zijn niet altijd zwart-wit. Alle betrokken toezichthouders in dit onderzoek hebben hiermee te maken. Voor de potentieel gevaarlijkste bedrijven van Nederland is adequaat toezicht noodzakelijk. Dit betekent dat toezichthouders over voldoende kennis, expertise, bevoegdheden en middelen moeten beschikken. Het betekent ook dat toezicht voldoende diepgang en frequentie moet hebben. Het is aan de politiek verantwoordelijken om zodanige condities te creëren dat de toezichthouders hun taak goed kunnen uitvoeren.