Markttoezicht als melkkoe

De voorzitter van de raad van bestuur van de NMa, Chris Fonteijn, heeft iets te bespreken met de nieuwe minister van Economische Zaken en de Tweede Kamer. Is het de bedoeling dat hij onafhankelijk toezicht gaat houden? Of is zijn missie alleen geslaagd als hij per jaar € 125 mln structureel in de schatkist laat vloeien door boetes op te leggen?

De boetes marktwerking worden verhoogd omdat de NMa meer kartelboetes gaat opleggen, staat in het regeerakkoord van VVD en PvdA. De ontvangsten worden geraamd op € 75 mln, in 2014 oplopend naar € 125 mln structureel. Minister Kamp mag dit beleid gaan verdedigen.

Markttoezicht als melkkoe, het is niet geheel nieuw. In het regeerakkoord van 2007, van het kabinet-Balkenende 4, werden hiermee al gaten in de begroting gedicht. Toen stond er dat het boetebeleid (van onder andere NMa en Opta) ‘naar high trust’ moest. Structureel moest dit vanaf 2011 € 100 mln opleveren.

De boetes van de NMa fluctueren nogal maar komen gemiddeld lang niet uit op het totaalbedrag dat het kabinet voor ogen lijkt te hebben.

In 2009 werd € 4,5 mln opgelegd, in 2010 € 137,1 mln en in 2011 € 39,7 mln. Dit jaar staat de teller tot nu toe op een kleine € 42 mln aan boetes, opgelegd aan kwekers van paprika’s en zilveruien en een aantal industriële wasserijen.

Daarbij kan nog opgemerkt worden dat de ondernemingen die een boete opgelegd krijgen normaliter in bezwaar en beroep gaan, en dat dit kan leiden tot aanzienlijk lagere bedragen.

De taakstelling kan bedoeld zijn om verwachte inkomsten in te boeken, maar kan gemakkelijk verward worden met een opdracht aan de toezichthouder. In elk geval zijn er vragen te stellen.

Hoe onafhankelijk is de toezichthouder nog als de politiek de toezichthouder tot taak stelt een structureel hoger bedrag aan boetes binnen te halen dan nu het geval is?

Wat is eigenlijk de bedoeling: hogere boetes of meer boetes? En wat als er, mede door effectief toezicht, niet genoeg kartels meer zijn, of als de NMa vooral kleinere kartels vindt, die niet optellen tot de verlangde opbrengst voor de schatkist? Gelden sancties voor procedurele inbreuken voor het kabinet ook als kartelboetes ook al hoeft de NMa daar geen kartels voor te vinden en te bestraffen?

Ondertussen doet voorzitter Fonteijn zijn best om uit te leggen dat het hem niet om boetes te doen is. ‘We onderzoeken dus niet primair wat de mogelijke mededingingsovertreding is, maar wat de aard van het marktprobleem is’, zei hij onlangs in een speech. Een boete is in die benadering slechts één van de instrumenten in de gereedschapskist. De toezichthouder wil niet zozeer gericht zijn op output als wel op outcome. Zo rekende de NMa eerder dit jaar uit dat zij € 36 per huishouden had verdiend.

Het regeerakkoord lijkt toch iets anders van Fonteijn te willen; niet marktproblemen oplossen maar kartels financieel bestraffen. Los van de vraag of de oplossingsgerichte aanpak van Fon­teijn een goed idee is, laat dit devies de spanning zien tussen de taakstelling van het nieuwe kabinet en de vrijheid van de toezichthouder om zijn taak in te vullen, op een manier die hij het meest effectief acht voor de uitvoering van zijn opdracht.

Fonteijn deed zijn uitspraken als beoogd voorzitter van de Autoriteit Consument en Markt, die per 1 januari moet ontstaan door de fusie van de NMa met Opta en de Consumentenautoriteit. Tenminste, als de Eerste Kamer daarmee instemt.

Deze ACM staat dus al voor een uitdaging voordat zij aan haar werkzaamheden is begonnen. Wordt de nieuwe toezichthouder als een politieagent die uit arren moede boetes gaat opleggen omdat het quotum van Kamp gehaald moet worden? Of wordt de ACM de wijze agent, die een zinvolle en effectieve bijdrage levert aan de handhaving van normen die belangrijk zijn voor concurrentie, bedrijven en consumenten?

De ACM doet er goed aan de taakstelling uit het regeerakkoord niet te zien als een opdracht. De beoogde opdrachtgever doet er goed aan zijn beleid nog eens tegen het licht te houden.

Beter een brug slaan tussen beleid en toezicht dan een bres slaan in de onafhankelijkheid van het markttoezicht.

Paul van Dijk
Matthijs Visser

Paul van Dijk en Matthijs Visser zijn werkzaam bij AFM respectievelijk RBB Economics. Zij schrijven dit artikel op persoonlijke titel.

(Dit artikel verscheen in het Financieele Dagblad van 5 november 2012. Zie hier.)

Advertentie

Aanscherping onafhankelijkheid nieuwe Spaanse markttoezichthouder

De Spaanse regering heeft het wetsvoorstel over de nieuwe markttoezichthouder aangepast. Dit schrijft de zakenkrant Cinco Dias. Het nog niet gepubliceerde ontwerp zou uitgebreider ingaan op de bevoegdheden van de nieuwe CNMC. 

De Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia ontstaat door een fusie van negen toezichthouders, waaronder de Spaanse mededingingsautoriteit. De Europese Commissie liet zich eind mei kritisch uit over het voorstel, met name over de effectiviteit en onafhankelijkheid van de nieuwe organisatie:

“This new body should be more efficient and could boost competitiveness in all sectors of the economy, as it would allow any sectoral legislation to be screened on competition grounds before being adopted. However, the current draft Law that creates the CNMC does not guarantee that it will carry out its regulatory activity in an effective and independent way.“

Cinco Dias schrijft dat de CNMC volgens het eerdere voorstel zou worden “toegevoegd”  aan het ministerie van Economische Zaken. Dit ministerie zou, net als voor 2007, zelf onderzoeksbevoegdheden krijgen. Volgens de nieuwe tekst behoudt de markttoezichthouder zelf de mogelijkheid om dossiers te openen en zaken te onderzoeken die aan vrije marktwerking in de weg staan. Deze aanscherping van de positie van de CNMC is – in de woorden van Cinco Dias – “misschien het gevolg van de waarschuwingen van Brussel”.

College

De nieuwe markttoezichthouder zal worden geleid door een college van negen leden. Zij worden voor zes jaar benoemd, terwijl herbenoeming niet mogelijk is. De ledenkiezen zelf, via een geheime stemming, een president, die vervolgens voor drie jaar wordt benoemd. Het wetsvoorstel voorziet er ook in dat het college in het parlement verschijnt.

Directies

Het wetsvoorstel, dat vanaf oktober in de Spaanse Tweede Kamer moet worden behandeld, creëert  binnen de CNMC vier directies: voor mededinging, voor telecommunicatie en de audiovisuele sector, voor energie en voor transport en post.  Deze directies werken onafhankelijk van het college. De directeuren worden benieuwd door de regering., op voorstel van het ministerie van Economische Zaken.

Eerder bericht

Eerder bericht: Ook in Spanje fusie markttoezichthouders.

Verenigd Koninkrijk werkt aan vernieuwing consumentenrechten

Met een nieuwe “consumer bill of rights” wil de Britse regering de rechten van consumenten versterken en verduidelijken. Er is een consultatie gestart om commentaar te krijgen op de plannen.

“Simpler laws, stronger rights”, is een van de motto’s bij de voorstellen:  Een andere slogan: “Confidence for consumers, clarity for businesses”.

De plannen zijn gericht op het stimuleren van de economische groei. Bedrijven dienen minder last te hebben van te ingewikkelde en onduidelijke regels. En het consumentenvertrouwen moet omhoog.

Ook moeten de plannen de eerlijkheid (“fairness”) bevorderen. Wetgeving dient consumenten in staat te stellen om hun rechten te begrijpen en uit te oefenen. Ze moeten voor zichzelf kunnen opkomen als zij ondermaatse producten of diensten krijgen.

De plannen besteden speciale aandacht aan diensten en “digital content”. In deze laatste categorie gaat het om bijvoorbeeld muziek, software, apps, games en e-books.

Lees hier meer.

Britse uitgangspunten voor publieke dienstverlening via marktwerking

De National Audit Office, de Britse Rekenkamer, heeft 10 uitgangspunten vastgesteld voor het gebruik van het marktmechanisme voor publieke dienstverlening. De principes moeten ervoor zorgen dat de belastingbetaler waar voor zijn geld krijgt als de overheid marktwerking inzet in bijvoorbeeld gezondheidszorg of onderwijs.

De uitgangspunten zijn opgenomen in het rapport “Delivering public services through markets: principles for achieving value for money“.  Ze zijn verdeeld in vier categorieën:

Regels om te zorgen voor een concurrerende markt

1. Er zijn regels om de effectieve werking van de markt te borgen

2. Regels voor de markt worden zonodig gehandhaafd

Gebruikers in staat stellen om actief deel te nemen aan de markt\

3. Gebruikers worden in staat gesteld om passende keuzes te maken

4. Gebruikers beschikken over effectieve mechanismes om verhaal te halen

Gezonde concurrentie tussen aanbieders bevorderen

5. Er is een gelijk speelveld voor alle aanbieders, publieke en private

6. Aanbieders kunnen gemakkelijk toetreden tot de markt, uitbreiden en uittreden

7. Er zijn arrangementen om de continuïteit van de dienst te borgen indien falen van de aanbieder zou kunnen leiden tot nadeel voor gebruikers

Borgen dat de markt de publieke beleidsdoelstellingen bereikt

8. Markttoezicht is gebaseerd op kwalitatief goed financieel toezicht en marktinzicht

9. Het toezichthoudend orgaan heeft voldoende expertise om de markt te begrijpen en grijpt zonodig in om marktfalen te herstellen

10. Het orgaan dat verantwoordelijk is voor het publieke beleid evalueert regelmatig de resultaten van de publieke dienstverlening

Lees hier het rapport “Delivering public services through markets: principles for achieving value for money“.

Consumentenagenda: meer uitleg voor ondernemers over consumentenrecht

Minister Verhagen (ELI) wil tegemoet komen aan de wens van ondernemers om meer uitleg te krijgen over het consumentenrecht. Dit schrijft hij in zijn Consumentenagenda.

Het loket “Antwoord voor Bedrijven” moet meer informatie ontsluiten over regelgeving. Daarnaast zal de Consumentenautoriteit met brancheorganisaties bekijken waar aanvullende “guidance” mogelijk is.

Verhagen richt zich in de agenda op het generieke consumentenbeleid en op consumentenbescherming in  sectoren waar hij een bijzondere verantwoordelijkheid heeft (energie, telecom en voedsel). “Uiteraard werk ik actief samen met andere departementen ten aanzien van consumentenzaken die op hun terrein liggen.”

Regeldruk
Beperking van de regeldruk is een van de doelstellingen van het kabinet. Dit uitgangspunt moet leiden tot drie acties:
• stroomlijning regels
• garantiestelsel vereenvoudigen.
• versterken digitale interne markt binnen Europa

Transparantie
Om de transparantie te vergroten zet Verhagen in op een aantal maatregelen:
• het vergroten van de naamsbekendheid van ConsuWijzer onder consumenten.
• guidance geven aan bedrijven.
• inzicht in de kwaliteit van klantenservice en klachtafhandeling.
• schriftelijke bevestiging van telefonisch gesloten overeenkomsten.
• invoering leveranciersmodel voor energie..
• informatie over duurzaam voedsel.

Versterken
De Consumentenagenda bevat ook een aantal acties om het toezicht te versterken:
• strooischade
• uitbreiden instrumentarium toezichthouder
• afschaffen duale stelsel

Link naar: Consumentenagenda.

Danken we het kartelverbod aan staatssecretaris Bolkestein?

Frits Bolkestein suggereert dat hij als staatssecretaris in de tachtiger jaren het kartelverbod introduceerde in Nederland. “Ik heb de voorkeur gegeven aan het ook door Brussel voorgestane verbodstelsel: kartels waren verboden. Ons beleid werd dienovereenkomstig bijgesteld.“ Hoe zat het ook weer met het mededingingsbeleid?

In zijn bijdrage aan de discussie over de vrije markt schrijft Frits Bolkestein ook over de noodzaak van een “strikt mededingingsbeleid” (NRC Handelsblad, 22 november 2011):

“In de tijd dat ik staatssecretaris van Economische Zaken was, behoorde dit beleid tot mijn verantwoordelijkheden. Tot dan werd het beleid gekenschetst als een misbruikstelsel; samenwerking tussen ondernemingen in de vorm van kartels mocht, mits er geen misbruik van werd gemaakt. Ik heb de voorkeur gegeven aan het ook door Brussel voorgestane verbodstelsel: kartels waren verboden. Ons beleid werd dienovereenkomstig bijgesteld.  Het kwam zo meer overeen met wat in de Verenigde Staten in zwang was.

Interessant is nog de volgende kanttekening. Ik moest het wetsontwerp ‘Openbaarheid van het kartelregister’ verdedigen. Met enige moeite wist ik het door de Tweede Kamer te slepen. Maar in de Eerste Kamer leed het wetsontwerp schipbreuk, door de tegenstem van CDA en VVD. De linkse partijen waren voor, maar hadden onvoldoende stemmen. De middenstand, die altijd nogal voor toedekken was, had vooral in het CDA veel invloed.”

Staatssecretaris Bolkestein 1982-1986

Frits Bolkestein was staatssecretaris van Economische Zaken van 1982 tot 1986. De wet op zijn beleidsterrein was de Wet economische mededinging. Inderdaad, die bevatte een misbruikstelsel.  En inderdaad, “samenwerking tussen ondernemingen in de vorm van kartels mocht, mits er geen misbruik van werd gemaakt”.

In de ambtsperiode van Bolkestein is het stelsel van de Wet economische mededinging niet veranderd. Sterker nog, op 26 juli 1986 schreef de staatssecretaris aan de Tweede Kamer:

“dat het huidig instrumentarium van de wet, aangevuld met een openbaar kartelregister, voldoende mogelijkheid biedt voor het voeren van een adequaat mededingingsbeleid. Dit betekent met name, dat het kabinet afziet van het indienen van specifieke wetgeving voor de toetsing van horizontale mededingingsregelingen.”

Bolkestein wilde een openbaar kartelregister. Maar dat voorstel sneuvelde – zoals hij nu ook zelf schrijft – in de Eerste Kamer.

De staatssecretaris wilde ook regels tegen verticale prijsbinding, afspraken tussen leveranciers en hun afnemers. In 1986 zei hij over een voorstel, dat pas na zijn bewind kracht van wet zou krijgen:

“In de Wet economische mededinging zelf dient een verbod, zonder tijdslimiet, voor de collectieve vormen van verticale prijsbinding te worden opgenomen.”

Wie de Kamerstukken met de Bolkestein van toen bekijkt, ziet een staatssecretaris die inderdaad opkomt voor concurrentie, maar ook voor de beperking daarvan. Hij blijft bij handhaving van het wettelijk misbruiksysteem, zij met enkele aanpassingen. En hij weet, samen met minister Brinkman, de vaste boekenprijs aard- en nagelvast te verankeren, voor tenminste 15 jaar.

Na Bolkestein

Na Bolkestein bleek er voor het mededingingsbeleid nog volop ruimte voor ontwikkeling te bestaan!

In het Nederlandse kartelregister van 1991 stonden 259 prijsregelingen, 236 marktverdelingsregelingen, 59 quoteringsregelingen en 198 samenwerkingsregelingen. In dat jaar kondigde staatssecretaris Van Rooy (CDA) een “intensivering”  van het beleid aan, die onder meer zou leiden tot drie generieke verbodsmaatregelen.

Later brak het inzicht door dat het misbruiksysteem vervangen moest worden door een verbodstelsel, in lijn met de Europese regels. In 1994 legde Van Rooy een concept-wetsvoorstel voor advies voor aan de Sociaal-Economische Raad.

Het was minister Wijers (D66) die het wetsvoorstel op 1 mei 1996 indiende bij de Tweede Kamer. Het voorstel is in 1997 aangenomen en de Mededingingswet is op 1 januari 1998 in werking getreden.

Dus…

Bolkestein suggereert een omslag die met openbare bronnen niet is te onderbouwen. Strikt genomen zegt Bolkestein niet dat hij de wet veranderde, wel dat het beleid werd aangepast. Als staatssecretaris hield Bolkestein juist vast aan het oude misbruiksysteem, met enkele aanpassingen. De wettelijke omslag naar verbodstelsel vond pas later plaats, ver na zijn bewind.

Frits Bolkestein had zijn artikel op dit punt dus wel wat preciezer mogen formuleren. Reviaans geformuleerd: voortschrijdend inzicht is een deugd, zolang die niet ontaardt in het pronken met andermans veren.

Paul van Dijk

Meer duidelijkheid over nieuwe markttoezichthouder

Minister Verhagen van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie heeft in zijn brief van 8 juli 2011  meer duidelijkheid gegeven over de fusie van Consumentenautoriteit, OPTA en NMa. Lees hier de brief.

Het is de bedoeling dat de samenvoeging op 1 januari 2013 is afgerond. Daartoe komt er een instellingswet en een materiële wet ” voor stroomlijning en vereenvoudiging van procedures en de intensiteit van het toezicht”.

Ideeën gevraagd voor nieuwe Consumentenagenda

“Is er een overheidsrol gewenst ten aanzien van de klachtenafhandeling door bedrijven?” Dat is een van de vragen die het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie graag beantwoord ziet.

Het ministerie wil ideeën ontvangen voor de “Consumentenagenda 2011-2015”. Tot 15 juni 2011 zijn reacties welkom op een “consultatiedocument”.

“In het consumentenbeleid streven wij naar een eerlijke handel tussen consumenten en ondernemers”, schrijft het ministerie van ELI. Om tot een nieuwe beleidsagenda te komen worden 27 vragen voorgelegd. Zoals vraag 14: “Kunt u aangeven of en zo ja wanneer de overheid zich moet bemoeien met de prijsvorming op consumentenmarkten?”

De Consumentenagenda richt zich “vooral op de juridische en economische positie van consumenten en bijvoorbeeld niet op consumenten in de rol van burger en afnemer van overheidsdiensten.” Het beleid van ELI beperkt zich tot “het generieke consumentenbeleid en dan met name de markten voor niet-financiële producten en diensten”.

In de zomermaanden wordt een definitieve agenda opgesteld, waarna de Commissie Consumentenaaangelegenheden van de Sociaal-Economische Raad zich over de agenda zal buigen. Vervolgens stuurt de minister van ELI het document naar de Tweede Kamer.