De voorzitter van de raad van bestuur van de NMa, Chris Fonteijn, heeft iets te bespreken met de nieuwe minister van Economische Zaken en de Tweede Kamer. Is het de bedoeling dat hij onafhankelijk toezicht gaat houden? Of is zijn missie alleen geslaagd als hij per jaar € 125 mln structureel in de schatkist laat vloeien door boetes op te leggen?
De boetes marktwerking worden verhoogd omdat de NMa meer kartelboetes gaat opleggen, staat in het regeerakkoord van VVD en PvdA. De ontvangsten worden geraamd op € 75 mln, in 2014 oplopend naar € 125 mln structureel. Minister Kamp mag dit beleid gaan verdedigen.
Markttoezicht als melkkoe, het is niet geheel nieuw. In het regeerakkoord van 2007, van het kabinet-Balkenende 4, werden hiermee al gaten in de begroting gedicht. Toen stond er dat het boetebeleid (van onder andere NMa en Opta) ‘naar high trust’ moest. Structureel moest dit vanaf 2011 € 100 mln opleveren.
De boetes van de NMa fluctueren nogal maar komen gemiddeld lang niet uit op het totaalbedrag dat het kabinet voor ogen lijkt te hebben.
In 2009 werd € 4,5 mln opgelegd, in 2010 € 137,1 mln en in 2011 € 39,7 mln. Dit jaar staat de teller tot nu toe op een kleine € 42 mln aan boetes, opgelegd aan kwekers van paprika’s en zilveruien en een aantal industriële wasserijen.
Daarbij kan nog opgemerkt worden dat de ondernemingen die een boete opgelegd krijgen normaliter in bezwaar en beroep gaan, en dat dit kan leiden tot aanzienlijk lagere bedragen.
De taakstelling kan bedoeld zijn om verwachte inkomsten in te boeken, maar kan gemakkelijk verward worden met een opdracht aan de toezichthouder. In elk geval zijn er vragen te stellen.
Hoe onafhankelijk is de toezichthouder nog als de politiek de toezichthouder tot taak stelt een structureel hoger bedrag aan boetes binnen te halen dan nu het geval is?
Wat is eigenlijk de bedoeling: hogere boetes of meer boetes? En wat als er, mede door effectief toezicht, niet genoeg kartels meer zijn, of als de NMa vooral kleinere kartels vindt, die niet optellen tot de verlangde opbrengst voor de schatkist? Gelden sancties voor procedurele inbreuken voor het kabinet ook als kartelboetes ook al hoeft de NMa daar geen kartels voor te vinden en te bestraffen?
Ondertussen doet voorzitter Fonteijn zijn best om uit te leggen dat het hem niet om boetes te doen is. ‘We onderzoeken dus niet primair wat de mogelijke mededingingsovertreding is, maar wat de aard van het marktprobleem is’, zei hij onlangs in een speech. Een boete is in die benadering slechts één van de instrumenten in de gereedschapskist. De toezichthouder wil niet zozeer gericht zijn op output als wel op outcome. Zo rekende de NMa eerder dit jaar uit dat zij € 36 per huishouden had verdiend.
Het regeerakkoord lijkt toch iets anders van Fonteijn te willen; niet marktproblemen oplossen maar kartels financieel bestraffen. Los van de vraag of de oplossingsgerichte aanpak van Fonteijn een goed idee is, laat dit devies de spanning zien tussen de taakstelling van het nieuwe kabinet en de vrijheid van de toezichthouder om zijn taak in te vullen, op een manier die hij het meest effectief acht voor de uitvoering van zijn opdracht.
Fonteijn deed zijn uitspraken als beoogd voorzitter van de Autoriteit Consument en Markt, die per 1 januari moet ontstaan door de fusie van de NMa met Opta en de Consumentenautoriteit. Tenminste, als de Eerste Kamer daarmee instemt.
Deze ACM staat dus al voor een uitdaging voordat zij aan haar werkzaamheden is begonnen. Wordt de nieuwe toezichthouder als een politieagent die uit arren moede boetes gaat opleggen omdat het quotum van Kamp gehaald moet worden? Of wordt de ACM de wijze agent, die een zinvolle en effectieve bijdrage levert aan de handhaving van normen die belangrijk zijn voor concurrentie, bedrijven en consumenten?
De ACM doet er goed aan de taakstelling uit het regeerakkoord niet te zien als een opdracht. De beoogde opdrachtgever doet er goed aan zijn beleid nog eens tegen het licht te houden.
Beter een brug slaan tussen beleid en toezicht dan een bres slaan in de onafhankelijkheid van het markttoezicht.
Paul van Dijk
Matthijs Visser
Paul van Dijk en Matthijs Visser zijn werkzaam bij AFM respectievelijk RBB Economics. Zij schrijven dit artikel op persoonlijke titel.
(Dit artikel verscheen in het Financieele Dagblad van 5 november 2012. Zie hier.)
Markttoezicht 